中山市强化土地资源利用和城乡规划管理, 是这样做的……

当前,粤港澳大湾区建设如火如荼,作为大湾区重要节点城市,站在历史征程的全新起点和转型升级的十字路口,中山正举全市之力落实粤港澳大湾区国家战略。

今年上半年,中山陆续出台了《中山市控制性详细规划管理办法》《中山市国有协议出让用地容积率调整补缴土地出让金暂行办法》《中山市国有建设用地供应管理办法》《中山市新型产业用地管理办法》等17项管理办法和规定,进一步强化土地资源利用和城乡规划管理。
通过一系列政策“组合拳”的推出,集中释放政策利好叠加效应,重塑自然资源管理新格局,真正实现“转观念、立规矩、划红线”,为全市国土空间的高效开发和保护修复奠定了坚实的制度根基。
为有效破解土地瓶颈制约,中山市积极转变发展理念,加强高位统筹,注重长远规划,创新探索土地管理改革和管理方式转变,深入推进国土规划专项整治,全面实行土地规划全程监管,着力构建经济高质量发展的自然资源管理机制。
一、坚持资源节约集约利用优先,建立土地征收、储备、供应、供后监管的全链条管理机制
严格规范征地管理。出台《中山市集体土地征收实施办法》,结合土地利用年度计划分配方案和林地定额计划,拟定征收土地年度计划,合理控制征地范围。规范征地主体,落实镇区责任,明晰征收门槛、补偿标准、征收程序、留用地要求和要件材料等,进一步规范土地征收行为,依法维护被征地农村集体经济组织、农民及其他权利人的合法权益。
健全土地供应监管机制。出台《中山市国有建设用地供应管理办法》,首次系统建立了从用地计划、用地报批、土地供应、供后监管的全流程联动管理机制,确保土地批而能供、供而能用,发挥应有的效益。
1、是落实“增存挂钩”机制,将年度计划指标分配与存量用地盘活利用情况挂钩。用地经批准后需保持相关规划的稳定性,确保用地批准后能及时按相应产业类型进行供应。
2、是科学设置规划条件,限定公开出让用地最小面积,注重促进土地整合连片开发,加强出让用地的城市设计管控,提升城市建筑设计风貌。
3、是建立土地供后监管机制。按照“谁提出,谁监管”的原则,明确部门、镇区职能分工、监管范围、开竣工管理、考核评价等内容,落实监管责任,对无力开发或低效利用的用地,追究土地使用权人违约责任,并由政府依法收回后重新安排项目招商,有效避免土地闲置。
强化市级土地储备统筹。
一是修订《中山市土地储备管理实施办法》,明晰市土地储备中心与各属地政府的职责分工,强调土地储备实行计划管理,明确储备土地的入库标准、准入范围、出入库方式、补偿标准、前期开发管护与供应、出让方式等内容。
二是修订《中山市存量建设用地收储实施方案》,提高市属国有企业名下、镇区名下用地收储补偿标准,做大市级土地“蓄水池”,提高建设用地市场调控和保障能力。
推动闲置土地盘活利用。出台《中山市闲置土地处置实施细则》,制定多条途径盘活利用闲置土地。
一是分类处理历史遗留土地。对因历史原因形成房、地登记用途不一致的用地等情况分类制定认定标准;对2012年6月30日前的自身原因闲置土地制定征缴闲置费的政策。
二是综合采取延长动工期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、置换土地、有偿收回等措施,加大政府原因闲置土地处置力度。
三是明确自身原因闲置土地有偿收回和无偿收回的操作办法,对村集体名下闲置土地,以镇区出具的闲置意见作为主要证明材料等,合理盘活农村闲置土地。
四是采用限制办理抵押、变更和转移登记、施工报建和竣工验收手续等措施,倒逼土地使用权人和督促属地镇区政府配合开展闲置土地处置工作,督促闲置土地动工开发。
二、坚持科学统筹规划引领,构建规划编制、实施、监督的全流程管理体系
强化市级规划统筹。中山市改革规划管理体制,统一上收镇区规划编制权限,由市自然资源局统筹总体规划、专项规划、城市设计、控制性详细规划、村庄规划的编制管理,市自然资源局参与组织编制市级各类空间性规划,高站位提升规划编制质量。
按照“多规合一”要求加紧推进国土空间规划编制工作,制定《中山市空间性规划统筹管理制度》,对各类空间性规划的编制管理要求、程序、修改等予以统一规范,强调空间性规划的底图管控和全过程管理,实现各类空间管控要素精准落实,推动规划一张蓝图干到底。
规范控规的编制审批。出台《中山市控制性详细规划管理办法》,明确全市控规由市自然资源局统筹,对控规的编制、审批、实施、修改和维护进行规定,从上层次规划、技术规范、土地管理等方面设置了9类不得修改控规的“红线”,保持控规的稳定性。建立公益性用地控规修改程序简化的“绿色通道”,支持公益性项目、重要项目落地。
加强村居规划建设精细化管理。修订《中山市村庄规划管理办法》,明确了编制村庄规划的范围,指导村庄有序实施生产、生活建设,对村庄规划的制定、审批、实施、修改进行规定,提出了5类不得修改村庄规划的“红线”。在村庄规划区范围内的建设用地和建设工程应符合村庄规划,依法取得规划许可。城镇增长边界线以外的村庄实施村庄规划管理,城镇增长边界线以内的村庄实施控制性详细规划管理。
加强岸线资源合理利用和有效保护。出台《中山市海岸线、河岸线退让规划管理办法》,按照统一规划、保护优先、综合治理、合理利用的原则,合理划定海岸线、河岸线的退让标准,明确生活、休闲岸线退让距离应大于200米,生产岸线退让应大于100米。一般河岸线退让标准按照河道宽度阶梯式退让,河宽30米以下的,退让不小于10米;河宽在30米以上50米以下的,退让不小于30米;河宽大于50米的,退让不小于50米;外江的退让不小于100米。明确市自然资源、综合执法、住建等部门以及镇区政府的职责分工,严格岸线退让范围内建筑的管控。
三、坚持以创新机制为突破口,大力支持实体经济发展
出台新型产业用地政策。中山市顺应新业态、新产业持续快速发展的市场需求,在现有工业用地(M)分类的基础上,增设新型产业用地(M0)类型,充分发挥土地要素作用,加快推动产业转型升级。
一是统筹新型产业用地布局。在火炬区、翠亨新区、岐江新城、民众创新产业园选址新型产业用地项目试点,其中翠亨新区马鞍岛范围内允许已出让工业用地转为M0;其余镇区原则上只能布设1个新型产业项目。
二是明确指标控制要求。M0用地面积应大于2公顷,容积率3.5-6.0,建筑限高120米,配套服务设施计容建筑面积不超过项目总计容面积的30%。
三是制定地价优惠措施。新增M0用地出让起始价按照商服用地市场评估价35%确定(经招商领导小组认定需要支持的项目,可下调至25%);工改M0用地和已出让工业用地转M0用地,均按照商服用地市场评估价20%确定地价,但不能低于工业用地基准地价,须按照M0用地与工业用地的现市场评估价差额补缴土地价款。
创新容积率调整政策。为进一步规范容积率管理,公平公开公正解决容积率调整补缴出让金问题,中山市在省内首创实行以“上网竞价”方式核定补缴土地出让金的市场竞争机制,对历史协议出让的国有商业、旅游、娱乐、住宅类用地,允许符合资格的申请人按照竞价规则,在地块起始价的基础上,对楼面地价的增加值进行竞价。竞拍结束时,对“增加值”进行从高到低排序,按一定比例确定竞得人。每一轮调整容积率资格数量由当期的上网竞价方案确定。楼面地价补缴出让金单价=楼面地价起始价+最终有效楼面地价增加值。
四、坚持规范有序推动城市更新,提升城市品质和发展能级
中山市在本轮机构改革中专门增设城市更新局,为城市更新提供重要的组织保障,并充分利用前期“三旧”改造工作的良好基础,进一步深化完善“三旧”改造政策,促进存量土地集约高效利用,全力推动新旧动能转换。
重点抓好旧厂房改造。出台《关于深入推进旧厂房改造促进高质量发展的实施意见》,综合采用政府统租统管、征收收储(购)、鼓励村企合作、推动产权人自改等措施,推动中山市低效、低端、低质工业用地升级改造,拓宽工业用地空间。
《实施意见》加大了“工改工”扶持奖补力度,如对属地镇区统租统管实施改造的,在项目竣工验收后5年内,视所入驻企业对市本级新增贡献总体情况,由市财政按阶梯式补助所在镇区。对符合建设标准的工业厂房,自持比例不小于总建筑面积的51%且自持不少于15年的自持部分,可享受200元/平方米的财政奖补;安装工业电梯的,按10万元/台的标准给予财政补助,减轻企业财政负担,提高市场主体参与改造的积极性。
统筹谋划旧村庄改造更新。出台《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见》,坚持政府统筹主导、尊重村民意愿的原则,实施更新(改造)计划管理,因地制宜分类推进旧村庄改造,促进城乡协调发展。原则上每个镇区每年新增纳入旧村庄全面改造计划的项目不超过1个,对改造意愿同意率达到80%以上的,在全市范围内统筹额外安排3-5个项目。
《指导意见》明确了改造项目开发建设量计算规则、地价计收体系、合作企业介入的具体时点、相关审批流程等,引入前期服务商开展可行性研究评估、社会风险评估等前期工作,增加由政府组织公开挂牌招商、确定单一实施主体的改造模式,实行改造权和土地产权相分离,保障规划的整体性实施。